蘇格蘭議會選舉沒有懸念,但英國是否還是“聯合王國”懸了
2021年05月08日07:57

原標題:蘇格蘭議會選舉沒有懸念,但英國是否還是“聯合王國”懸了

2021年5月6日,星期四,蘇格蘭議會選舉如期舉行。受新冠疫情影響,本次選舉中有將近一百萬的選民(占總選民數1/4)選擇郵寄的方式進行投票,其他選民在星期四上午7時至晚上10時於當地投票站投票;本次選舉結果將略晚公佈,正常選舉一般是從週四晚間至週五計票,本次選舉將從週五才開始計票,少數地區將從週六開始計票。儘管目前選舉結果尚未揭曉,但本次選舉結果並無懸念。這次選舉被視作1999年蘇格蘭議會成立以來最重要的一次選舉,有可能決定未來英國與蘇格蘭的關係。

一、蘇格蘭民族黨一黨獨強,問題是贏多少

蘇格蘭議會建立至今,共舉行過5次選舉(不包括本次),分別是1999年、2003年、2007年、2011年、2016年,除前兩次外,蘇格蘭民族黨連續贏得了後3次選舉,其中,2011年以絕對多數黨身份(69席)獨自上台執政;2007年則以選舉成績第一的身份(47席)與自由民主黨(16席)組成聯合政府;2016年則以少數黨身份(63席)獨自執政。蘇格蘭民族黨將贏得2021年的選舉,儘管尚不能確定民族黨是否會獲得絕對多數席位。

自19世紀末以來,蘇格蘭出現了要求改善蘇格蘭地區自治的民族主義運動,其在大約20世紀中期開始轉向要求獨立的民族主義,儘管這種民族主義在蘇格蘭長期不是主流,但經過半個多世紀的發展,現已成為蘇格蘭政治的中心議題之一。

在蘇格蘭民族主義發展過程中,蘇格蘭民族黨發展成為蘇格蘭勢力最大的政黨。蘇格蘭民族黨成立於20世紀二三十年代,是一個以民族主義為意識形態的政黨,活動基地在蘇格蘭。民族黨自稱是英國國內唯一一個將蘇格蘭民族的利益置於首位的地區型政黨,追求蘇格蘭獨立。民族型政黨的性質使得蘇格蘭民族黨比較容易贏得蘇格蘭民眾的支援。自1707年蘇格蘭與英格蘭聯合為一個國家以來,蘇格蘭人儘管形成了對英國的認同,但一直保持著蘇格蘭獨特的民族認同,這使得他們在20世紀六十年代蘇格蘭與英國政府出現問題時開始逐漸支援民族黨,將其視作自身利益的保護者,即便支援民族黨的人不完全是支援蘇格蘭獨立的人。

民族黨在1999年蘇格蘭議會建立後不久就迅速發展起來,甚至突破了蘇格蘭議會選舉製度不可能產生絕對多數的預設。在蘇格蘭議會建立時,英國工黨為了防止民族黨在未來一黨獨大,與自由民主黨聯手推出了混合選舉製——蘇格蘭被分為8個大區(region),以簡單多數的方式選出73名議員,以比例代表的方式選出56名議員,後者容易讓小黨在選舉中獲得席位,在這種選舉製度中任何一個政黨都很難獲得絕對多數。

然而,這種選舉製度並未阻止民族黨在2011年獲得絕對多數席位,究其原因,民族黨是一個以蘇格蘭為基地的政黨,在蘇格蘭無其他有影響的民族型政黨出現之前,民族黨將在蘇格蘭站得越來越穩、勢力日增。

如今,作為現代專業選舉型政黨,民族黨在黨組織、黨員人數、動員能力、活動資金、黨員活躍指數方面遠遠超過蘇格蘭工黨與蘇格蘭保守黨,是蘇格蘭政壇第一大黨,在整個英國政壇也是僅次於保守黨與工黨的第三大黨,蘇格蘭不存在與之勢均力敵的競爭黨派。因此,拋開本次選舉中各黨派的選舉綱領,僅憑民族黨現今在蘇格蘭的勢力,就可以贏得這次選舉。

事實上,本次選舉中,各黨的政治綱領並不會影響民族黨在本次選舉中的勝敗,只會影響民族黨是否能以獲得絕對多數席位(69席以上)的方式贏得選舉。根據最新的選舉分析,民族黨最多可能獲得68個席位(5月2日BMG Research),民族黨領導人妮古拉·斯特金本表示本黨有望贏得至少65個席位,也就是說民族黨距離絕對多數也僅一步之遙。

二、一次決定蘇格蘭二次獨立公投的選舉

2021年蘇格蘭議會選舉是一次關於蘇格蘭是否會舉行二次獨立公投的選舉。早在2014年蘇格蘭曾舉行過一次是否脫離聯合王國的獨立公投,結果是44.5%支援獨立, 55.5%反對,公投失敗。民族黨起初表示接受失敗結果,黨魁亞曆克斯·薩爾蒙德引咎辭職。然而,2016年英國“脫歐公投”之後民族黨又要求舉行第二次獨立公投,理由是蘇格蘭62%的人選擇留歐(英國52%的人選擇脫歐)。

隨後5年,民族黨將英國脫歐與蘇格蘭二次獨立公投綁定在一起,竟然將二次獨立公投這個起初看似毫無可能的選項變成2021年蘇格蘭議會選舉的中心議題。從英國廣播公司(BBC)播出的最後一場蘇格蘭議會選舉政黨領袖辯論中可以看出,如果拋開各黨關於蘇格蘭獨立問題的看法,這些政黨實際上有很多共同點,可以說蘇格蘭二次獨立公投是真正區分他們的唯一問題,也是本次大選的根本問題。

民族黨之所以在本次選舉中敢於將二次獨立公投作為競選的核心問題,主要原因有兩點。

其一,民族黨認為推進蘇格蘭獨立的時機基本成熟了。

在1999年蘇格蘭議會建立後,民族黨曾在選舉中將執政目標與蘇格蘭獨立目標相分離,表示獨立只會通過公投舉行,讓選民放心將票投給民族黨,從而“獲得一個在聯合王國內最能代表蘇格蘭需要和意願的政府”。這種選舉方案是基於當時的大部分蘇格蘭人不支援獨立。但在英國脫歐之後,蘇格蘭支援獨立的數據出現了輕微上升。筆者綜合了2016年6月25日至2019年12月11日的63次民調數據,發現支援獨立的達到了46.6%,比2014年升高2個百分點。因此,在2019年英國議會大選時,民族黨又把獨立議題作為競選的中心議題,結果,民族黨贏得48個議席(蘇格蘭在英國議會下院共有59席), 比2017年英國議會大選多獲得了13席,新獲得的席位主要來自保守黨,該黨在2019年大選中的口號是拒絕蘇格蘭二次獨立公投。

新冠疫情暴發後,由於蘇格蘭擁有醫療衛生自主權,斯特金採取了一些不同於英國首相鮑里斯·約翰遜的應對政策,得到了民眾較高程度的認可(民眾對斯特金的滿意度達到72%,對鮑里斯的滿意度只有24%)。與此同時,2020年6月至10月,由Panelbase,YouGov以及Ipsos Moris等多家民調機構所做的10次蘇格蘭對獨立的態度的民調數據均顯示,支援獨立的比例超過了反對獨立的比例,不僅如此,支援獨立的數據已經上升了10個百分點,這是自2014年蘇格蘭獨立公投失敗以來,蘇格蘭民意首次出現持續性重大反轉。

其二,民族黨倒逼英國政府授權蘇格蘭舉行二次獨立公投的措施。

根據《1998年蘇格蘭法案》,蘇格蘭議會不得通過關於“1707年蘇格蘭王國與英格蘭王國的聯合關係”的立法,這意味著蘇格蘭獨立公投必須獲得英國議會批準。2014年的獨立公投是通過英國議會下院通過第30條樞密院令授權蘇格蘭舉行的,但這是一次臨時授權,不具有長期性。2014年之後,英國感知到蘇格蘭有可能在獨立公投中選擇獨立,不敢再冒險授權公投,任何政治家都不願意背負分離聯合王國的“罪名”,首相鮑里斯表示“這個問題應該留給下一代(2050年)去決定”,並屢次拒絕斯特金要求的二次獨立公投。

面對這種情況,斯特金開始尋找新的出口,這個新的出口就是英國選舉政治運作的根基——“民意授權”。斯特金認為,在不能舉行二次獨立公投的情況下,民族黨通過在議會選舉中將獨立作為核心議題,將選舉變成一次獨立公投的試驗,一旦半數以上的民眾支援了民族黨或者支援了任何一個將獨立作為選舉口號的政黨,那麼他們就獲得了一個支援獨立的絕對多數的民意授權,屆時鮑里斯將陷入被動處境。因此,在2019年英國議會大選以來,民族黨就不斷將“選舉中獲得支援獨立的絕對多數”作為一種推進獨立的新方式,並且已經湊效。2021年4月18日公佈的一項針對8500名英國人(包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭)的民調報告顯示,半數以上的英國人(北愛支援率最高)認為,一旦民族黨在2021年蘇格蘭議會選舉中贏得絕對多數,英國政府就應該授權其舉行二次獨立公投。

那麼,蘇格蘭民族黨在本次選舉中會獲得一個支援獨立的絕對多數嗎?考慮到蘇格蘭議會的混合選舉製,任何一個政黨想要獲得絕對多數都是十分困難的,在過去的5次議會選舉中,只有2011年出現過這種結果。民族黨顯然清楚這一點,但他們也早已想到了對策。在蘇格蘭政壇,除了民族黨支援獨立外,蘇格蘭綠黨也明確支援獨立。在1999至2016年的5次選舉中,綠黨分別獲得了1、7、2、2、6個席位,綠黨在本次選舉中的目標是9個席位。除綠黨之外,2021年蘇格蘭議會選舉中出現了一個備受關注的新現象,前民族黨著名領導人亞曆克斯·薩爾蒙德出任阿爾巴黨(Alba Party)主席,該黨也是一個支援蘇格蘭獨立的政黨,他們在本次選舉中提供了兩名候選人,人們認為他們有可能獲得兩個議席。因此,即便蘇格蘭民族黨沒有獲得絕對多數支援,但本次選舉中極有可能出現一個支援獨立的絕對多數。正因如此,民族黨在對外宣傳中經常使用的是“一個支援獨立的絕對多數(而不是“一個支援民族黨的絕對多數”)等於獲得二次獨立公投的民意授權”。

三、英國將不得不直面蘇格蘭獨立

一旦本次選舉結果出現了支援獨立的絕對多數,英國政府會正視這個結果嗎?從英首相鮑里斯一貫的態度來看,他極有可能繼續以“這個問題應該留給下一代人去選擇”為由拒絕斯特金的要求。但是,選舉結果蘊含的意義並不就此消失。

按照民族黨公佈的《通往公投之路》中的計劃,如果蘇格蘭議會多數支援獨立,民族黨將向英國政府申請一項新的第30條樞密院令,將舉行第二次獨立公投的權力移交給蘇格蘭議會,確保蘇格蘭議會可以通過公投法案,而不必擔心受到法律挑戰。這也是斯特金一直強調的方式,也將是本次選舉後民族黨會重點去爭取的方式。

但如果民族黨的申請被駁回,“在沒有明確的民主途徑來進行另一次公投的情況下,民族黨可能會向英政府施加政治、道德或法律壓力來迫使另一次公投”,愛丁堡大學政治學教授詹姆斯·米切爾認為,支援獨立的人很可能會利用街頭抗議等政治活動來表達他們的憤怒,要求英政府認真對待“蘇格蘭要求選擇自己未來的權利”。

自2019年以來,蘇格蘭議會一直在準備蘇格蘭公投立法,起草了兩份法案,分別是《全民公投(蘇格蘭)法》與《蘇格蘭選舉(選舉權與代表權)法》,這兩項法案已經規定了蘇格蘭全民公投的一般規則,包括第二次獨立公投的問題仍與第一次公投相同,即“蘇格蘭是否應該成為一個獨立的國家?”因此,如果英國政府駁回民族黨的申請,民族黨將憑藉新一屆議會多數正式通過公投立法,而這將引發英國議會與蘇格蘭議會在誰有權發起公投問題的爭執。

一些英國法學家推測,英國政府幾乎肯定會將蘇格蘭的法案提交給最高法院,要求最高法院確定它是否屬於蘇格蘭議會的立法權力。但最高法院會如何判決以及蘇格蘭是否會接受,則又涉及1707年蘇格蘭與英格蘭聯合之後在司法領域存在的諸多模糊事項及一系列爭議。

可以說,2021年選舉結果公佈後,英國政府或遲或早,無論願意與否,都不得不正面蘇格蘭獨立問題了,儘管這個問題不必然一定以蘇格蘭二次獨立公投的形式發生。

(胡莉,北京大學區域與國別研究院助理研究員)

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