面對這項主權的爭奪,歐洲急了
2020年07月22日11:25

  原標題:面對這項主權的爭奪,歐洲急了……

  來源:瞭望智庫

  文 | 柯靜 上海社會科學院國際問題研究所

  後疫情時代,各國對於“數據主權”的爭奪必將日趨激烈。

  為了在激烈的競爭中捍衛數據主權、在下一輪大國爭奪中立於不敗之地,歐盟做了什麼?

  接下來,等待著歐洲的,將是何種挑戰?

  數據主權爭奪愈演愈烈

  7月13日,歐洲議會研究服務中心(EPRS)發佈了一份關於《歐洲數據主權》的研究報告。

  報告指出,非歐盟科技公司的經濟和社會影響力威脅著歐盟公民對其個人數據的控製,並限製了歐盟高科技公司的成長和歐盟及其成員國在數字環境中的立法和執法能力。因此,歐洲必須尋求加強數字領域戰略自主權的新政策方法,以獲得在數字世界中獨立行動的能力。

2020年6月10日,法國巴黎,智能手機上顯示的追蹤新冠病毒傳播途徑的一款手機應用程序。
2020年6月10日,法國巴黎,智能手機上顯示的追蹤新冠病毒傳播途徑的一款手機應用程序。

  “數據主權”這一術語,最早普及於隱私領域,指個人對其在社交媒體上和進行網絡消費時所提供的個人信息的控製權。隨著數據在數字經濟時代中的價值日益凸顯,概念內涵得以不斷擴展。

  2011年,法國廣播電台Skyrock首席執行官皮埃爾·貝朗格(Pierre Bellanger)嚐試對它進行定義,認為它是“控製我們現在和未來的能力,通過使用技術和計算機網絡可對自己進行定位”。

  作為當今時代最為寶貴的戰略資源之一,數據已經成為重大的地緣政治和地緣經濟問題,數據主權也由此成為個人、企業和國家所共同尋求的目標,各方都不會輕易放棄對數據的控製權。

  2020年新冠肺炎疫情的暴發,基於預防病毒以及由此帶來的社交距離、減少互動等方面的考慮,更多地使用在線方式將會成為後疫情時代的基本特徵。

  這種狀況尤其讓各方深刻認識到,數字技術在確保社會生活、企業運行連續性方面具有無可替代的重大價值。

  可預見的是,此過程定會進一步彰顯數據的戰略價值,各方圍繞數據主權的爭奪勢必更加激烈。這種趨勢,從這兩年歐洲在該領域頻繁發聲和出台政策以及歐美數字稅紛爭就可窺見一斑。

  那麼,為何歐洲對數據主權如此敏感?

  身處不利地位的擔憂

  歐盟互聯網企業在規模和市場份額上均處於相對弱勢的地位。

  歐洲擁有5億消費者,是世界各大科技公司最重要的市場之一。但是,歐洲本土科技公司的競爭力卻不及美國,在信息技術互聯網行業差距尤甚。

  2020年6月16日,德國柏林,一名行人戴著口罩在議會大樓前使用智能手機。

  聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)《2019年數字經濟報告》指出,當前全球70個最大的數字平台中,中美兩國所占市值總和達到90%,歐洲僅占4%。

  其中,美國擁有最大份額,歐洲與之相比差距甚為明顯。目前在佔據全球總市值約2/3的前7大互聯網科技巨頭公司中,有5家來自於美國,分別是微軟、蘋果、亞馬遜、Google、臉書,歐洲尚無一席。

  這些數字巨頭的市值,不僅反映了它們在行業中的控製權,還代表著它們在全球經濟中的強大財務實力。

  2018年第一季度,全球前20大數字公司投資的466億歐元中,美國五大科技巨頭就佔據了其中的325億歐元,主要用於雲計算領域。然而,在這當中,卻幾乎沒有歐洲數字運營商的一席之地。

  根據歐洲政策研究中心(CEPS)2019年發佈的研究報告,西方國家94%的數據都存儲在美國公司的服務器上。

  以亞馬遜雲服務(AWS)為例,現已在全球24個地理區域內運營著76個可用區,託管的企業數據佔據全球市場1/3的份額。微軟和Google緊隨其後,分別占有16%和7.8%的市場份額。

  更重要的是,用戶對數字平台上的數據訪問次數越多,從數據中創建增值產品的算法改進的速度就越快,產品進入世界市場的滲透率也會隨之而提升,意味著數據的內在價值在不斷衍生和繁殖。

  但是,對歐洲企業來說,美國互聯網數字平台對數據的強大控製會使其難以競爭。若不能找到有效應對方法,歐盟對他國企業數據分析工具的依賴,將會使其在數據主權的爭奪戰中處於極其不利的地位。

  公民隱私正面臨威脅

  在當前主要由非歐洲科技公司主導的互聯網環境中,歐盟開始日益關注一個問題:歐洲公民如何恢復對其數據主權的掌控能力?

  在歐洲,隱私權是一項基本人權。《歐盟基本權利憲章》第7條和第8條為保護隱私和個人信息提供了直接依據,《通用數據保護條例》(GDPR)正源自於此。

  然而,數字經濟時代中,非歐洲大型互聯網數字平台正在成為歐洲公民隱私等領域的重大威脅來源。這些公司所使用的經濟模型主要基於在線用戶數據的收集以及利用這些數據獲取巨額廣告收入。

亞馬遜雲服務(AWS)現已在全球24個地理區域內運營著76個可用區,託管的企業數據佔據全球市場1/3的份額。
亞馬遜雲服務(AWS)現已在全球24個地理區域內運營著76個可用區,託管的企業數據佔據全球市場1/3的份額。

  近年來,接連不斷髮生的美國互聯網巨頭泄露用戶信息事件,如臉書大規模數據泄密、亞馬遜涉嫌利用平台第三方商家收集個人信息牟利事件、Google“夜鶯計劃”,充分驗證了歐洲對美國隱私保護監管不力的擔憂。

  美國以國家安全名義對他國公民進行恣意監控。

  大數據技術使得數據可以在公共和私人系統上被輕易收集,隨之而來的是政府與公民、企業與消費者之間的權力、權利和利益的激烈碰撞。

  2001年“9•11”事件後,美國總統宣佈國家進入緊急狀態,擴充情報部門、調查機構和安全力量,陸續出台數個國家安全法案,授權政府對公民實施廣泛監控,收集大量個人信息。

  根據《愛國者法案》第215條規定,檢察官和情報單位得以在未經法律許可的情況下對電話、網絡通訊以及金融交易進行監控。《外國情報監控法案》修正案702條款為美國政府情報機構獲取位於美國境外的非美國公民的外國情報提供便利。

  正是這一法案為美國國家安全局的“棱鏡計劃”提供了授權,能夠對即時通信和既存資料進行深度監聽。“棱鏡計劃”在經愛德華•斯諾登曝光後,美國國家情報總監詹姆斯•克拉珀曾在聲明中指出“該監控計劃收集的信息是最重要、最具價值的外國情報之一,用於保護美國免受各種威脅”。

  然而,在歐洲看來,美國政府以反恐為由,在合法性未經外國情報監視法庭批準之前就實施大規模的監控項目,是公然踐踏他國主權並且嚴重侵犯他國公民隱私。

  與此同時,美國不斷伸展的“長臂管轄”更加重了歐洲的擔憂。

  2018年3月,美國國會通過了《澄清境外數據的合法使用法案》,即著名的“雲法案”,賦予美國執法機關調取美國企業存儲在境外服務器上的用戶數據的權力,嚴重削弱了其他主權國家對各自境內數據的控製權,引發歐洲對其公民失去其個人數據控製權的極大關切。

  除此之外,這種擔憂開始擴展到隱私權以外的其他領域,歐盟成員國在版權保護、稅收等領域的主權也面臨挑戰。

  在上述背景下,歐洲深刻體會到,自身規模龐大的市場並不足以充分保障歐洲數據主權和影響力;原本的規範性方法已不足以充分保障歐洲政治、經濟和安全利益。

  怎麼辦?

  歐盟決策者設計了一系列策略。

  關鍵詞之一:“歐洲雲”

  大力打造“歐洲雲”,建立統一的歐洲數據基礎框架。

  德國和法國領導人在多個場合表示,要打造歐洲數字技術領域的冠軍企業,替代美國的雲服務提供商。

  2019年9月,法國總統伊曼紐爾•馬克龍在接受法國國際廣播電台的採訪中指出:“我們所進行的戰鬥同樣關乎國家主權……如果我們不能培育出自己在數字、人工智能等領域的冠軍企業,我們的選擇將受製於他人。”

  德國總理安格拉•默克爾在演講中公開敦促歐洲必須從美國矽谷科技巨頭手中奪回數據控製權,應該通過開發歐洲數字平台來減少對Google和微軟等美國公司提供的雲服務的依賴。

  新任歐盟委員會主席烏爾蘇拉•馮德萊恩對此同樣十分關切。2019年底,馮德萊恩誓言要建立真正的“地緣政治委員會”,打造一個更加外向的歐盟,在全球捍衛歐洲的價值觀和利益。

  在今年7月13日歐盟所發佈的《歐洲數據主權》報告中,馮德萊恩將數字政策作為其2019-2024年任期的重要政治優先事項,主張歐洲必須在關鍵領域實現“技術主權”。對她而言,實現這一目標已經成為其關於歐洲地緣政治和地緣經濟戰略設想的重要內容。

  基礎框架對行使數據控製權至關重要,若能順利構建,歐盟可從其龐大的行業數據資源中獲益匪淺。為此,有必要建立一個安全的泛歐數據框架並促進對前沿技術的投資。

  2019年10月,法德共同宣佈了名為“蓋亞—X”(Gaia-X)的雲設施項目,旨在建設“安全且可信賴的歐洲數據基礎架構”,為歐洲公民、企業和政府數據提供安全環境,促進數據收集、數據處理和數據共享。

  註:在希臘神話中,蓋亞Gaia是地球上的原始神靈,從取名中便可得知項目創建者對項目所寄予的深切希望。

  目前,這一系統由22家歐洲知名科技公司(如法國電信、達索系統、西門子、德國電信等)成立的非營利基金會運營,將使用開放標準連接歐洲各地的各種雲提供商,為公共和私有組織提供雲服務。

  與歐盟《通用數據保護條例》(GDPR)類似,Gaia-X同樣強調內外有別——在加強歐盟內部數據安全共享的同時,外部直接訪問和使用需要通過特定協議。

  該項目的目標並非是創建亞馬遜、微軟雲服務的直接競爭對手,而是旨在“使基礎架構、數據和服務的兼容性和可移動性成為一種可能”,打造運轉良好的歐洲內部數據市場,參與的前提是必須要遵守歐洲規則。

  對此,德國經濟部長彼得•阿爾特邁爾表示,由歐洲運營的雲系統可以幫助恢復歐洲的數據主權。

  關鍵詞之二:數字稅

  推行“數字稅”計劃,調整數字領域的競爭和監管規則,使歐盟數字工業和技術能力能夠適應激烈的競爭環境。

  目前,跨國數字企業在歐盟的平均稅率僅為9.5%,而傳統行業平均稅率為23.2%。數字企業的超低稅率顯然不是一種公平現象。

  重建公平競爭,意味著必須要調整數字企業的稅收待遇,不能僅因這些企業從事一種新興的商業運作模式就免除它們對其他利益相關者的社會義務。

  況且,數字貿易的發展還會不斷地侵蝕傳統貿易的份額,導致傳統貿易的收入持續下降。為進行調整,2019年7月11日,法國參議院通過向大型互聯網公司徵收“數字服務稅”的法律草案,將向全球數字業務營業收入不低於7.5億歐元且在法國營業收入超過2500萬歐元的大型互聯網企業徵收相當於其在法國營業額3%的數字稅。歐洲國家紛紛跟進這一計劃。

  英國政府於2020年4月1日開徵2%的數字稅,適用於全球數字服務銷售額超過5億英鎊且至少有2500萬英鎊來自英國用戶的企業;西班牙擬於2020年12月徵收3%的數字稅,適用於全球收入超過7.5億歐元、在西班牙數字服務收入在300萬歐元以上的公司。

  徵稅舉措可在削弱美國互聯網企業先發優勢的同時,在一定程度上幫助重新調整歐美科技企業的競爭力格局。

  關鍵詞之三:歐洲規則

  歐盟努力將自己打造成為數據和信息保護的標準製定者,建立可信賴的數據使用環境,逐步滲透歐洲規則影響力。

位於瑞典盧雷亞的臉書(Facebook)北極數據中心。
位於瑞典盧雷亞的臉書(Facebook)北極數據中心。

  第一步,2018年,歐盟發佈《通用數據保護條例》,為保護個人隱私提供統一的泛歐法律框架。

  在這一問題上,加拿大、日本等美國盟友的確面臨在美歐路徑之間進行選擇的現實難題。但是,若仔細查看加拿大、日本、澳州與歐盟分別簽署的自貿協定,便可發現這些國家對歐盟隱私保護路徑的認同度並不低。例如,歐盟—加拿大自貿協定(CETA)並未明確規定數據本地化問題,但卻製定了隱私保護的高標準。

  歐盟GDPR發佈之後不久,2018年7月,日本便和歐盟達成協議,同意按照GDPR標準來處理從歐盟獲取的個人信息。此外,韓國的《個人信息保護法》和《網絡法》則被認為是亞太地區乃至全球最嚴格的法規之一,任何未經授權的個人數據披露都是應報告的違規行為。

  從趨勢來看,未來在歐美隱私保護路徑的爭奪中,歐盟GDPR模式可能會佔據上風,成為保護個人信息的製度模板。

  首先,隨著公民隱私保護意識的提升,政策製定者需要平衡好商業資本利益和隱私權的關係,繼而會影響到貿易政策的製定邏輯。

  其次,隨著國家捍衛數據主權的意識提升,會有更多國家限製數據跨境自由流動。GDPR基於隱私保護目的限製公民數據不被傳輸到保護標準不足的國家,恰好是限製數據跨境流動的正當理由,且因關涉基本人權,有較高的認可度。

  再次,在規範收集和使用個人信息領域,美國迄今缺乏統一連貫的製度體系,仍由聯邦、州法律、行業最佳實踐甚至私人標準共同拚湊而成。

  相比之下,歐洲從《基本權利憲章》發展而來的個人信息保護製度已經形成了一整套清晰的指令,適用單一的泛歐法律而非各國的不同標準,顯然比美國立法路徑更具有吸引力。

  第二步,2019年,歐盟正式施行《網絡安全法案》,確立自身在網絡安全領域標準製定者的地位。

  歐盟委員會曾指出,日益增長的網絡攻擊所引發的安全隱患已與隱私和數據保護緊密相關。為解決這一問題,歐盟推出《網絡安全法案》,將歐洲網絡與信息安全局(ENISA)轉變為主要的網絡安全機構,實施針對網絡安全技術和服務的歐洲統一認證框架,以確保歐洲消費者和企業免受網絡安全威脅的侵害。

  同年3月26日,歐盟委員會還發佈了《5G網絡安全建議書》,建議所有歐盟國家都能夠採取《建議書》中提出的統一方法,以確保歐盟境內5G網絡的安全性。因關涉中美大國競爭的複雜地緣政治問題,歐盟在5G網絡安全性問題上的選擇也被視為對歐盟在數字環境中實現戰略自主權的重要考驗。

  誰是“攔路虎”?

  在通往加強數據主權的道路上,歐洲面臨的最大挑戰,是如何在提供網絡安全產品和服務的公司中培養真正的“歐洲冠軍”。

  美國在這一領域已經具有巨大的先發優勢,此外,歐洲還面臨著中國和印度等新興市場國家的競爭。2019年,全球零售電子商務銷售額增長的前10位,除加拿大之外,另9個均為發展中經濟體,其中7個都排在DTRI的前15位,分別是阿根廷、中國、印度、印尼、馬來西亞、俄羅斯、韓國。

  註:DTRI,歐洲國際政治經濟中心發佈的《數字貿易限製指數》(2018)

  面對激烈的競爭,歐洲的當務之急是打造自己的數字冠軍企業。然而,在英國脫歐的情況下,這條路可能並不好走。畢竟,英國數字平台擁有強大的實力且英國是歐洲擁有最多“獨角獸”公司的國家。根據英國數字經濟委員會2020年初發佈的數據,目前英國“獨角獸”公司數量已達到77家,是德國的兩倍。2019年英國科技行業吸引的投資飆升44%,達到創紀錄的132億英鎊,占整個歐洲的三分之一,超過法德兩國之和。

  而就圍繞徵收數字稅問題發生的緊張對峙表明,歐盟行使該權利會遭遇來自美國的極大阻力。

  數字服務稅一旦開徵,歐盟將獲得十分可觀的稅收收入,美國互聯網巨頭將首先受到巨大沖擊。因此,即使誠如馬克龍所言,“法國是一個主權國家,可以自行決定稅收規則”,美國也仍會對此橫加阻攔。

  為阻止法國徵稅行動,美國動用《1974年貿易法》的第301條款,對法國這一做法發起調查並在隨後的認定結果中表示該稅收具有歧視性,會給美國商業造成沉重負擔,提出將向法國加征商品關稅。

  2020年1月,雙方在達沃斯論壇期間商定暫停關稅升級,等待經合組織就數字稅問題達成協議。然而,6月,美國財政部長姆努欽單方面宣佈美國退出談判,從而使得這一將近140個國家參與的多邊協商進程陷入嚴重僵局。

  法國即將對包括美國互聯網公司在內的企業徵收數字服務稅,面對這種做法,7月10日,美國宣佈擬對價值約13億美元的法國輸美商品加征25%的關稅,並有意將關稅生效的日期拖延至2021年1月6日,意圖讓法國在關稅壓力之下與美國開展雙邊談判,可充分利用美國強大的談判優勢,迫使法國推遲徵收數字稅。

  此外,美國貿易代表辦公室也已於6月2日宣佈對英國等10個已執行或正考慮徵收數字服務稅的貿易夥伴發起“301調查”。

  可見,即便世貿組織確認了成員擁有以符合世貿組織協定的方式徵收內部稅費的權利,歐洲意圖向美國互聯網巨頭徵收公平稅費、部分削弱其競爭優勢的努力,也仍面臨著美國這一巨大障礙。

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