史無前例地聯邦集權後,瑞士經濟能得救嗎
2020年04月02日12:54

  原標題:全球戰疫·觀察丨史無前例地聯邦集權後,瑞士經濟能得救嗎

  隨著歐洲和美國成為新冠肺炎疫情的中心,歐美各國的確診病例和死亡病例數字不斷攀升。到3月30日,美國確診病例累計已超過14萬。而歐洲方面情況也同樣不容樂觀,目前,所有歐洲國家都已經有確診病例,無一倖免。意大利、西班牙、德國、法國的確診病例都已數以萬計,新增病例每天在以幾千例的速度上升。

  在長長的歐洲國家感染病例列表上,瑞士作為一個人口僅860萬的小國,卻佔據了歐洲確診病例數量第六的位置。根據瑞士聯邦政府衛生部官方網站最新數據,截至當地時間30日上午8時,該國新增1201例新冠肺炎確診病例,累計確診15475例。為了應對疫情,瑞士聯邦政府史無前例地宣佈“緊急狀態”,向各州政府“收權”,統一指揮全國防疫,並出台相關經濟保障和刺激政策。“小而美”的經濟強國瑞士能否依靠罕見的集權措施挺過危機,值得關注。

  幾十萬跨境通勤者與疫情暴發

  瑞士目前屬於疫情最為嚴重的國家之一。而據統計網站worldmeter的數據,瑞士人口數量與確診病例的比例在全球排名第九。在過去一個月左右的時間,瑞士經曆了從第一例確診病例到第10000例確診病例的疫情暴發。

  瑞士的第一例確診病例出現在2月末。2月25日,位於瑞士意大利語區提契諾州的一名70歲老人被確診為瑞士第一例新冠肺炎感染者。由於瑞士南部的意大利語區與意大利接壤,而意大利北部恰恰正是歐洲疫情最為嚴重的地區之一,同時由於申根協定,瑞士和意大利之間人員可以自由流動,因而在意大利北部疫情暴發之後,各界就已經對瑞士的防疫表達了擔憂。而瑞士政府並沒有在一開始就決定關閉和意大利的邊境,依然允許多達6.8萬名跨邊境通勤者每天從意大利前往瑞士上班。這一決定值得商榷,也為後來瑞士境內的疫情暴發埋下了伏筆。

  3月8日,一名居住在洛桑的有基礎疾病的74歲老人在確診新冠肺炎後去世,成為瑞士境內第一例死亡病例。此後,瑞士全境的確診病例飛快上升,並且絕大多數州都已經出現確診病例。與意大利接壤的提契諾州等地原本被認為是疫情可能暴發的重點區域。然而,隨著疫情在歐洲各國的廣泛傳播,瑞士日內瓦州、沃州(洛桑所在州)、巴塞爾州、蘇黎世州等都出現了大量病例。

  這與瑞士的地理位置不無關係。被德國、法國、意大利、奧地利包圍的瑞士,有著幾十萬的跨邊境通勤者。這些通勤者往往由於瑞士國內物價較高,選擇在邊境另一邊的國家居住。例如在法語區的日內瓦,有大量居住在邊境法國一側的通勤者。而在德語區的巴塞爾,也有大量居住在邊境德國一側的通勤者。幾十萬跨邊境通勤者的存在,大大增加了瑞士境內疫情傳播的風險。

  在疫情暴發初期對於邊境管控依然放鬆的瑞士聯邦政府,在3月中旬幡然變計,宣佈關閉瑞士同鄰國邊境。在瑞士聯邦政府外交部的建議下,瑞士聯邦政府內政部對疫情“高風險”國家和地區做出了認定。根據3月25日最新法令,除了和瑞士緊密相連的列支敦士登外,“所有國家和地區”都被認定為“高風險”。所有來自“高風險”國家和地區的人員都將被拒絕入境。換言之,瑞士現在幾乎徹底切斷了同外界的人員往來。這一禁令最長可以持續六個月,即到今年9月。

  同時,瑞士聯邦政府還啟動了史無前例的“緊急狀態”,以應對日趨嚴重的國內和歐洲疫情。

  史無前例啟動“緊急狀態”

  2010年,瑞士聯邦議會審議通過了新版的《流行病法》(Epidemics Act),該法案於2016年1月1日起正式生效。在此之前,老版本的《流行病法》自1970年生效後,至2015年被廢止,持續了45年。在此次新冠肺炎疫情暴發前,無論是非典、禽流感、伊波拉病毒或者中東呼吸征,瑞士聯邦政府從未啟用過新老兩版《流行病法》中的“緊急狀態”。

2016年生效的《流行病法》及其職權(來源:瑞士聯邦政府網站)
2016年生效的《流行病法》及其職權(來源:瑞士聯邦政府網站)

  新版《流行病法》的立法基礎是瑞士聯邦憲法的第951條、第1182條、第120條、第123條等法條內容。根據該法新的職權安排,聯邦委員會是《流行病法》的執行者,可以根據法案發佈法令(ordinance, ORD),包括《防控傳染病法令》和《微生物實驗室法令》兩部分內容(見上圖)。而聯邦政府內政部則需要及時彙報和跟進傳染病相關情況,並頒布相關防控法令。相比於老版本的職權安排,新版中將聯邦委員會和內政部的職能和法令進行了重新梳理和簡化(見下圖),大大降低了行政成本。這也符合《傳染病法》在特殊時期的操作需要。

1970年至2015年的《流行病法》及其職權(來源:瑞士聯邦政府網站)
1970年至2015年的《流行病法》及其職權(來源:瑞士聯邦政府網站)

  根據現行《流行病法》,瑞士聯邦政府可以認定情況為“普通狀態”(normal)、“特別狀態”(particular)和“緊急狀態”(extraordinary)。

  由於瑞士是聯邦製國家,根據憲法,瑞士聯邦政府完全掌握了國防、外交等行政權力,而26個州的州政府,則在經濟、教育等方面擁有決定權。在正常情況下,聯邦政府無法直接過多幹預州政府的工作。但在“特別狀態”和“緊急狀態”下,聯邦政府可以將州政府原本享有的一系列權力暫時收歸聯邦,以便於統一應對疫情。此外,聯邦政府衛生部(並非外交部)也是同世界衛生組織的對接機構,負責疫情期間的國際合作事宜。

  事實上,瑞士政府在應對疫情上並非完全滯後。2月28日,瑞士宣佈國家進入“特別狀態”(但非“緊急狀態”),並宣佈了多項禁令,例如禁止1000人以上的大型活動。3月16日,瑞士聯邦政府做出“緊急狀態”決定,即允許聯邦政府在疫情期間,可以無需經過議會批準直接行使行政權力,調動國家各方面資源,包括各州政府的資源,進行防疫。在“緊急狀態”宣佈後,原本州政府所擁有的權力,全部被聯邦政府接管,州政府在防疫問題上完全成為聯邦政府的“下級”。在瑞士曆史上,這是聯邦政府第一次宣佈國家進入“緊急狀態”。

  為了更好地向公眾披露防疫信息,瑞士聯邦政府建立了專門的防疫網站(foph-coronavirus.ch),並在聯邦政府網站上設立專區,提供包括中文在內的不同語種的材料,向公眾普及防疫知識。其內容之詳實和語言版本之豐富程度,都遠勝於歐盟以及其他歐洲國家的相關網站。

  經濟保障政策成效未知

  在疫情暴發後,隨著瑞士聯邦政府的各項禁令不斷出台,原本在3月和4月即將舉行的日內瓦車展、日內瓦鍾表與奇蹟展、巴塞爾鍾表珠寶展等各項知名展覽活動全部取消或者延期舉辦。有著歐洲“會展中心”美譽的瑞士,在展覽季到來之時,只能面對空曠的展廳。

  而受到疫情影響更為直接的是旅遊業。每年的2月到4月原本是瑞士境內熱門的滑雪季,來自世界各地的滑雪愛好者都會前往例如采爾馬特和聖莫里茨這樣的滑雪渡假勝地感受最佳滑雪體驗。然而,由於疫情影響,瑞士今年在3月初不得不宣佈關閉所有滑雪場。這對於瑞士特殊的“滑雪經濟”來說,是真真正正的雪上加霜。這一禁令目前將持續到4月底,也意味著瑞士今年的滑雪季提前宣告結束。往年由滑雪季帶來的可觀經濟收益和就業機會今年也將不複存在。

  會展業和旅遊業受到的打擊是瑞士整體經濟受影響的縮影。瑞士經濟概況研究所BAK Economics預測,2020年,瑞士的經濟增速將從1.5%下降至1.3%,減少0.2個百分點。數字的背後,是無數人的就業機會和企業的生存環境。瑞士聯邦政府並沒有坐以待斃,依靠瑞士“殷實”的家底,3月下旬以來,出台了一系列經濟保障政策。

  在個人層面,聯邦政府在疫情暴發初期就已經開始關注勞工的工資問題,承諾由聯邦政府出資發放100億瑞士法郎(約739億元人民幣)用以“部分失業”措施的補貼。“部分失業”或“臨時失業”是歐洲許多國家在面對特殊情況時,允許企業採取的一種應對手段,即允許企業暫停發放員工工資,或是發放最低限度工資,以保障企業可以存活。但這一措施對個人收入影響巨大。隨著疫情暴發,聯邦政府3月20日再次宣佈,在100億瑞士法郎的基礎上,增加320億撥款,支持瑞士企業和職工。在可預見的將來,瑞士政府很可能繼續追加相關撥款。

  在企業層面,受到疫情嚴重影響的企業,自3月26日起可以向聯邦政府提出申請,由聯邦政府作為擔保向銀行貸款。此外,聯邦政府3月25日確認撥款200億瑞士法郎,用來幫助面臨嚴重資金鏈問題的中小型企業。而因疫情遭遇資金問題的企業,可以經過簡單的程序,在短期內從銀行獲得50萬瑞士法郎的零利息過渡貸款。

  然而,這些舉措是否能夠拯救瑞士經濟,尤其是瑞士中小企業,依然不容樂觀。根據瑞士應用科技大學的一份問卷調查的結果顯示,瑞士每六個中小企業中就會有一個會由於疫情影響而破產,尤其是在餐飲、旅遊、娛樂和運輸行業。將近一半的中小企業評估自身將在未來的幾個月面臨非常緊張的財務狀況。

  目前,瑞士聯邦政府還沒有像美國等國家一樣出台大規模的經濟刺激政策。充分依賴全球分工和供應鏈的瑞士跨國企業在本次疫情中同樣受到嚴重影響,加之岌岌可危的中小企業,如果沒有強有力的經濟刺激計劃,瑞士經濟很難在疫情之後得到強有力的複蘇。也許聯邦政府是時候亮出更多的“家底”了。

  (作者為歐洲問題觀察者王士琛

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