全球城市觀察︱當洪水成為常態,美國試圖改革聯邦洪水保險
2019年08月14日18:05

原標題:全球城市觀察︱當洪水成為常態,美國試圖改革聯邦洪水保險

今年春季,美國中西部洪水氾濫,影響了25個州超過兩億人口。一些人認為,今年洪災的規模是“史無前例的”,另一些人卻認為,這並非偶爾的天災,而是一個新週期的開始——在接下來相當長的一段時間內,人們需要學著和愈加頻發的水患共處。

實際上,美國自上世紀六十年代就確立了一套聯邦洪水保險製度,半個世紀以來曆經多次改革。最近,人們認為它到了再一次改革的時候,美國國會正在研究討論兩套改革方案。

早在1936年,美國就推出過《洪水控製法案》,試圖由政府設立洪水基金,用於修建防洪設施和災後重建。但由於政府無力承擔財政重負,最終該法案被放棄。

如今美國國家洪水保險製度的核心是1968年的《國家洪水保險法》(National Flood Insurance Act),以及次年通過的“國家洪水保險計劃”(National Flood Insurance Plan, NFIP)。

根據最初的NFIP,人們以社區為單位,自願參與洪水保險,在一定程度上能夠減少洪水造成的傷害。自願參保的社區需要按照法律要求進行防洪改造和管理。

為了讓更多社區和民眾意識到洪水保險的重要性,美國國會於1970年代對NFIP進行了重要改革。

1973年的《洪水災害防禦法》(Flood Disaster Protection Act of 1973)中就有兩個重大變化,將原本的自願參保改為了“半強製”。一是對買房者提出要求,如果人們在購置洪泛區房產時拒絕參與洪水保險,他們可能會在房屋貸款方面受到限製。二是針對社區,那些未參與NFIP的社區將無法獲得聯邦政府的災後重建資金。

但這兩項改革都收效甚微,鮮少有金融機構真正對購房者提出限製,而民眾同樣反對政府在災後重建上的“偏頗”,認為這違背了平等原則。

1994年,美國國會通過了《國家洪水保險改革法》(National Flood Insurance Reform Act of 1994),再次將洪水保險與房產信貸掛鉤,貸款機構也被納入其中,違規發放貸款者將被追究法律責任。

經過半個世紀,美國國家洪水保險製度逐步完善。美國聯邦緊急事務管理局是處理洪水事務的核心,其下屬單位聯邦保險管理局負責管理NFIP,包括製定保險的費率、投保審核和理賠。

但最近,學者和保險界機構認為,NFIP仍然存在諸多問題,面對越來越常見的水患災害,它需要一次製度性的更新。

儘管NFIP逐漸完善,但仍然有相當大比例的人口未參與該保險。Douglas Quinn是保險業監管機構American Policyholder Association的主席,他在接受美國房地產網站Curbed採訪時表示,“人們認為洪水只是沿海地區面臨的問題,但實際上並不是。全美有90%的郡都面臨洪水風險,但NFIP沒能讓相應比例的居民參與保險。”

Howard Kunreuther是沃頓風險管理和決策中心的聯合主席,他在一次採訪中表示,“當你告訴別人,明年會有1%的可能性發生洪水,他們會說,那不必擔心,幾率很小。”

“你應該告訴他們的是,接下來的25年內,將有五分之一的可能發生洪災,而這還是在不考慮全球氣候變化的前提之下。”

NFIP面臨的另一個批評在於未能及時更新的洪水地圖。聯邦緊急事務管理局每五年會更新一次洪水地圖,預測洪泛區等事故高發地段。但學者認為,該地圖的測算方式存在問題,難以反應當下的全球氣候變化。

已經建成的房屋面臨未知的風險,而待建項目同樣,房地產開發商有可能在風險係數較高的區域進行投資。Kunreuther表示,“毫無疑問,我們進入了一個天災頻發的時代,這一方面來自氣候變化,另一方面在於,人們住進了高風險區域,卻對風險一無所知。”

在一些洪泛區,很多房屋陷入了“惡性循環”——被洪水損毀、修復、再受災、再修復。2017年,美國國家資源保護委員會公佈了一份報告,超過三萬套房產被劃為“多次嚴重受損房屋”,有的房產曾申報過至少4次的災後賠付,平均每次金額超過5000美元,有的則是賠付總金額超過了房產本身的價格。

根據該報告,在所有參與NFIP的房產中,這些多次嚴重受損房屋的數量占比僅為0.6%,但其賠付金額巨大,1978至2015年,這三萬多套房產的賠付總額為55億美元,占總賠付金額的9.6%。

考慮到這些問題,一批學者正在研究一個新的計劃,試圖追蹤洪澇信息,進行風險分析,並對公眾開放信息。參與者來自哥倫比亞大學、麻省理工、羅格斯大學、加州大學伯克利分校、布里斯託大學等學院,以及洪水建模公司Fathom和非營利機構First Street Foundation。

聯邦緊急事務管理局也正在研製一套新的風險評估體系Risk Rating 2.0,它能夠重新評估風險,並向人們推薦不同種類的保險。一位專家在接受美國房地產網站Curbed採訪時表示,理想狀態下,這套新系統能夠讓更多人參與進來,特別是那些居住在已知洪泛區周邊的人們。

但眼下,NFIP改革面臨一大挑戰,在擴大覆蓋範圍的同時,如何保證保險的可負擔性,不增加人們的經濟成本。人們擔心,提高保險費率將會使得一些中低收入者被迫搬離原本居住的社區,氣候危機將會進一步擴大不平等。

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