特朗普下手墨西哥:癡迷“貿易大棒”虎頭未必蛇尾
2019年06月06日16:49

  原標題:美國那點事丨特朗普對墨西哥加征關稅動議:虎頭未必蛇尾

  特朗普在進行一場典型的“特朗普式”戰爭。

  5月30日,美國總統特朗普宣佈,如果墨西哥不解決中美洲移民經墨西哥非法入境美國問題,白宮將根據《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act),自6月10日起給墨西哥所有輸美產品加征關稅,首輪徵稅5%,後逐月上浮,直至10月達到25%為止。

  降低貿易赤字,驅逐非法移民,是特朗普“讓美國再次偉大”的兩根支柱,但把兩根支柱“捆綁操作”,這還是第一次。此輪威脅對墨西哥加征關稅,可以說是一場典型的“特朗普式”戰爭。

  典型的“特朗普式”戰爭

  首先,特朗普試圖將貿易問題工具化、政治化的本能傾向展露無遺。在本屆白宮看來,對外貿易只是服務內政的一項工具。具體到墨西哥,即便《美墨加貿易協定》近在咫尺,即便經貿與移民本是截然不同的問題,美方也不惜製裁,這充分證明特朗普團隊對於多邊經貿與政治秩序的興趣匱乏。

  “特朗普式”的第二大表現,在於總統與白宮和國會的對抗。實際上,特朗普一直有將美墨經貿與促墨解決移民問題進行捆綁的衝動:今年3月,因美墨邊境羈押的非法移民數創新高,他曾威脅要對墨西哥輸美汽車加征25%的關稅,甚至一度威脅關停美墨邊境,但最終均未能付諸實施。《華盛頓郵報》5月31日報導稱,此次對墨加稅動議,遭到包括財長姆努欽、貿易代表萊特希澤、顧問庫什納在內的白宮核心經貿團隊的反對,國會部分共和黨人的反對聲音也比較大。

  邏輯的牽強與後果的不確定,是這場“特朗普式”戰爭的第三個特徵。在邏輯上,由於墨西哥近年來經濟回暖,美境內來自墨西哥的非法移民量逐年下降,在此輪美墨邊境難民危機中,墨西哥主要是對中美洲過境該國進入美國的非法移民負有管束不力之責,如非要製裁,也應當製裁具體的非法移民輸入國,而非墨西哥。在後果上,若新一輪製裁打亂墨方經濟部署、導致失業率上升,墨輸美非法移民量勢必再度回升,這與製裁初衷背道而馳;而且,作為美國“菜籃子”的墨西哥一旦被加稅,最終買單的還將是美國消費者,與墨西哥經貿關繫緊密的美墨邊境州經濟也勢必受製裁衝擊,疊加製裁對墨西哥裔美國人在情感與心理上的衝擊,勢必影響共和黨的選情。

  理性權衡後的“突圍”

  此一於發展經濟無利、於解決非法移民問題無益、於本黨選舉無助的政策,如今在特朗普看來卻似乎勢在必行,其背後的邏輯,還是特朗普對於特定政策目標的取捨,即在“移民”這一大問題面前,其他問題都可以暫時捨棄。

  解決非法移民問題,是特朗普競選的響亮口號。今年初,因圍繞美墨邊境牆預算談判失敗,聯邦政府陷入停擺;在因修牆宣佈“緊急狀態”而與國會徹底交惡後,特朗普徹底放棄了“國會路徑”,轉而在總統行政權範圍內尋求解決移民問題的出路。如前文所言,他曾以抬高汽車關稅和“關停邊境”威脅墨西哥;4月,他還提出將超期羈押的非法移民投放到“庇護城市”(傾向於保護非法移民權益的美國城市);5月中旬,庫什納也拿出了共和黨版本的移民改革議案。

  然而,在目前的華盛頓氣候下,上述方案要麼擱淺、要麼前途暗淡,且大多方案都是局部性的,無法從根本上解決問題。

  在國內處處受到掣肘的情況下,特朗普此番以退為進,將解決邊境非法移民問題的球踢回墨西哥,一來可“變被動為主動”,將解決問題壓力傳導給墨方,二來如果墨方真的有所行動,無異於幫助特朗普變相兌現“墨西哥人為牆付費”的競選承諾。反之,如果墨方對美方的“正告”置之不理,在6月10日之前與美達不成協議,或者後續在移民治理上無所作為或措施不力,特朗普政府也可借勢將責任推卸給墨方。因此,在《美墨加貿易協定》即將最終落地的背景下,特朗普的此輪加稅,與其說是出於“戰略意圖”,不如說是基於解決移民實際問題的“策略理性”。

  今年以來低開高走的民意支持率,是特朗普此輪“突圍”的信心基礎。年初政府停擺期間,其支持率一度跌至37%;3月以來,隨著邊境緊急狀態成“既定事實”,4月“穆勒報告”塵埃落定,其支持率大幅回升;5月初,由於對華貿易施壓引發國內工商團體的反彈,支持率回落,隨後企穩。聚焦總統支持率統計的“Real Clear Politics”綜合9家主流民意調查網站的數據顯示,特朗普在5月中下旬的平均支持率為43.1%,系其2017年執政以來的較好水平,與曆史上其他總統同期支持率相差無幾。

  民意的基本穩定意味著,經曆了去年中期選舉失利和上半年的喧囂過後,特朗普如果不能算“毫髮無傷”也至少“元氣猶存”,這堅定了其此番重啟移民議題並嚐試借該議題“突圍”的信心。

  為2020選舉暖場造勢

  美媒報導,特朗普將於6月18日正式宣佈參選2020。如果單聚焦華盛頓,過去半年,特朗普的施政確如民主黨人所言“乏善可陳”。但和曆史上絕大多數總統選舉一樣,平日再吵吵鬧鬧,當涉及投票時,選民則會表現出極強的“內斂性”,其首要關注的是事關自身利益的內政議題:“司法調查”或“中東路線圖”固然重要,“氣候變化”、“槍支管控”或“墮胎權益”固然敏感,但此類“華盛頓議題”是政客的事情,醫保、移民以及經濟與就業等“餐桌議題”才是決定選民投票的關鍵。

  因此,決定特朗普2020能否連任的,不是其“私德”,不是其在對抗國會時打出多少個“違憲擦邊球”,也不是其橫霸白宮的做派,而是其到底能否在經濟振興、醫保改革和非法移民問題上做出實績。

  具體而言,減稅法案帶來的經濟增長與低通脹紅利,在未來一段時間還將持續,即便國會短期之內不考慮新的“基建計劃”,在特朗普對美聯儲有實質影響力的背景下,明年大選以前,白宮不太可能在經濟與就業問題上“人仰馬翻”。醫保改革領域,之前共和黨嚐試廢除“奧巴馬醫保”告敗,今年以來民主黨重新控製了眾議院,這讓共和黨對短期內推出本黨醫保法案信心不足。既然經濟前景與醫保改革相對確定,吸睛無數但始終懸而未決的移民問題,自然成了特朗普連任之路上的關鍵一“石”:要麼是鋪路石,要麼是絆腳石。

  另一個值得關注的細節是,特朗普在提出對墨加稅後,特別提示說,加稅可使美在墨投資工廠回流從而“讓美國製造業再度偉大”。這當然只是一個經不起推敲的口號,通用、福特在墨西哥的巨額投資豈是朝夕可以搬遷的,更何況搬離墨西哥也未必遷回美國本土;但是,對於鐵鏽帶傳統工業州藍領階層而言,總統的言論無疑代表了某種關照意義。

  CNN和多家民意調查機構的統計顯示,在密歇根、賓夕法尼亞、威斯康辛三大關鍵州,民主黨2020大熱人選拜登與特朗普支持率呈膠著狀態,尤其是拜登對當地傳統藍領工人的吸引,讓尋求連任的特朗普倍感壓力。此次特朗普宣佈對墨加稅動議,時機選擇在訪日歸來,其在日本對豐田汽車發難,以及回國後對在墨美國車企喊話,無疑都是在向本國藍領階層示好,服務2020選戰姿態明顯。

  前景:國會的默契與選民的寬容

  雖然國會對白宮的新一輪加稅動議心存不滿,共和黨內也多有批評,但從走勢看,如果美墨雙方在6月10日前無法達成協議,白宮的如約加稅是大概率事件。

  對白宮而言,在美國向全球加稅的當下,特朗普所謂“以貿易促改革”的“交易藝術”亟需一次檢測與校驗。如果此輪對墨施壓能夠有效傳導給墨當局,促墨加大對過境本國移民的管束,進而促使美墨邊境非法移民羈押數量降低,屆時,特朗普一方面可宣佈其兌現了“墨西哥解決非法移民問題”的競選承諾,另一方面可鼓吹其“貿易大棒”的真實有效,可謂“一石二鳥”。其能否如願,則待未來幾個月美國土安全部公佈邊境羈押非法移民數量來驗證。

  對國會而言,特朗普此番加稅動議,所依據的是《國際緊急經濟權力法》,國會即便對此不滿,也只能通過修法的形式加以阻止,即便國會兩黨一致行動,如果白宮仍然一意孤行,國會最終也只能訴諸法庭;而由於訴訟程序冗長,在訴訟結果出爐之前,對墨西哥加稅的影響勢必已經形成。因此,國會所能期待的最好結果,無非是白宮因目標達成(如墨西哥採取措施致邊境非法移民羈押量驟減)而取消關稅。然而,美墨在5日談判中沒能達成任何協議。美方威脅稱,如果6日再談不攏,美國將如期對所有墨西哥輸美商品加征關稅。此前,墨西哥外長馬塞洛·埃伯拉德3日已在華盛頓表明過立場,加稅威脅不會影響墨西哥移民政策,墨西哥的移民政策將繼續受到國際條約、墨西哥憲法和“自身尊嚴”的約束。

  真正的危險在於,與2016年全美範圍內對於特朗普“單邊主義”傾向的警惕不同,近兩年來,對於白宮頻頻舉起的“貿易大棒”,美國國會、政黨以及選民對這一動作背後的“意義”與“風險”正在失去追問的興趣;或者說,第三方對總統貿易權製衡的失效,無形中養成了特朗普以關稅為武器對他國進行政治施壓的“新常態”。

  除了來自國會的默契之外,美國民眾對於特朗普貿易政策的態度,也似乎頗為寬容。以近段時間來備受關注的美國大豆為例,去年以來,特朗普“全球加稅”導致美國大豆對外出口大幅縮水,疊加今年初美中西部多州遭受洪澇災害,美豆農普遍表示“壓力山大”。然而,豆農的壓力在未來似乎不見得會轉化為對特朗普的反對:以統計網站Statista列出的美國2018年度大豆產量排名前十的州為樣本,根據諮詢公司Morning Consult五月底的數據,10州中特朗普的淨支持率在6州中依然為正,這一60%的正數淨支持比率遠高於全美平均水平(40%)。

  近年來,特朗普政府的“全球加稅”政策,始終掩映在讓美國農民和傳統產業工人“再度偉大”的“願景”之下。從長期看,貿易戰終究會對特朗普在中西部農業州的人望構成衝擊,但上述主要大豆種植州對於特朗普的高支持率表明,至少在短期,其不會有根本性影響。這一“長短視角”背後的邏輯在於,以“深紅州”為代表的基本盤,並不會因自身利益一時受損而拋卻總統,反而更可能因“總統未兌現競選承諾”而心生失望;在總統兌現承諾的前提下,有“願景”的激勵以及兩輪農業補貼的作用,貿易戰對於特朗普基本盤的搖擺程度,仍有待進一步觀察。

  上述邏輯在此次特朗普對墨西哥的加稅衝動中同樣適用,即如果白宮認為加稅的預期“收益”(美墨邊境非法移民羈押量驟減)高於預期“成本”(美境內農產品、工業品漲價),或因價格傳導機製的滯後,“收益”先於“成本”而出現,出於選舉需要,特朗普很可能在6月10日如期加稅,並在美墨邊境非法移民問題緩解之前,“將加稅進行到底”。

  與之相應地,一個理想的狀態在於特朗普政府“見好就收”,平衡好“收益”與“成本”;然而,如果長期習慣將手段變成目標本身,工具與價值的分野將模糊不堪,“戰略意圖”與“策略理性”的區隔將不甚明顯,那麼,即便墨西哥人,都將可能產生誤會。

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