再見樓繼偉:這位直率、不怕得罪人的宏觀經濟管理者
2019年04月04日09:32

  一位改革者的際遇|樓繼偉:從宏觀經濟管理者到資產配置者

  澎湃新聞記者 胡誌挺 來源:澎湃新聞

  樓繼偉從全國社保基金會理事長任上退下來了,接棒者是財政部副部長劉偉。

  現年68歲的樓繼偉是在2016年11月擔任上述職務的。在此之前,他曾以63歲的年齡出任財政部部長,不過沒能任滿一屆。在更早些時候,樓繼偉擔任了5年多的中國投資有限責任公司董事長。目前,樓繼偉仍擔任十三屆全國政協外事委員會主任。

  與去年卸任央行行長的周小川一樣,樓繼偉也被視為“改革派”官員,而他主要從事的是財稅改革。

  樓繼偉雖然早年參軍,但屬於財經領域科班出身,他具有中國社科院經濟學碩士學位。在上世紀80年代,樓繼偉與周小川、郭樹清等人都是吳敬璉主持的中國經濟改革的整體設計課題小組中成員,他們自稱“整體改革論者”。

  在出任財政部部長之前,樓繼偉寫過一本叫《中國政府間財政關係再思考》的書。在這本書的序言里,樓繼偉寫道,財政一半是“財”,另一半是“政”,如果說以往的改革,主要涉及“財”,也觸及“政”,那麼下一步,“政”是繞不過去的。

  從研究改革開始,樓繼偉最後也加入到了改革操盤者的行列。作為財政部長,他將自己定位為“宏觀經濟管理者”,而作為中投公司董事長和社保基金會理事長,他又是巨無霸級投資公司的“資產配置者”。

  樓繼偉 視覺中國 資料圖

  從海軍士兵到“整體改革論者”

  樓繼偉生於1950年12月,浙江義烏人,1973年3月加入中國共產黨,1968年2月參加工作,中國社會科學院研究生院數量與技術經濟系經濟系統分析專業畢業,獲經濟學碩士學位。

  1968年,剛滿17歲的樓繼偉參軍,在南海艦隊4009部隊服役。退伍後,又先後在首鋼總控室、北京自動化研究所當工人。直至1978年,樓繼偉成為恢復高考後的第一批大學生,先後在清華大學、中國社會科學院研究生院學習。樓繼偉在清華大學所就讀的計算機工程與科學系,曾在1964年成功研製了中國核反應堆的控製系統,是中國最尖端的科學研究和教學機構之一。

  碩士畢業後,樓繼偉主要從事經濟體製改革和宏觀政策研究,先後擔任國務院價格領導小組辦公室成員、國務院體製改革方案領導小組財稅組成員、國務院辦公廳調研室財金組副組長、中國社會科學院財經物資經濟研究所成本價格室主任。

  值得注意的是,上世紀80年代初,樓繼偉與周小川、郭樹清等人被國務院機關事務管理局徵召在一起,他們撰寫了《體製改革總體規劃報告》呈給國務院。

  樓繼偉曾在清華大學演講時提到,自己研究生剛畢業便就被國務院辦公廳調研室(國務院研究室的前身)錄用。當時主要的任務就是調研,提出政策建議,工作環境是相當開放的,參與調研、研討,使得他得以參加著名的“巴山輪會議”。

  1985年9月,項懷誠、樓繼偉、郭樹清等當時的“小字輩”青年學者,與高尚全、吳敬璉等一同參加了深遠影響改革的“巴山輪會議”。次年,樓繼偉被借調到國務院經濟體製改革方案設計領導小組工作,任辦公室成員和財稅組負責人之一。

  樓繼偉與周小川、郭樹清等人都是吳敬璉主持的中國經濟改革的整體設計課題小組中成員。在1980年代末,一本名為《中國經濟改革的整體設計》的論文集出版,此書的誕生立即引起中國學術界的巨大反響。著者們將自己稱為“整體改革論者”。

  樓繼偉有多篇論文被摘錄進這本書中。在這本書中,還收錄了一篇樓繼偉與肖捷、劉力群於1987年的合著《關於經濟運行模式與財政稅收改革》的若干思考。文中提到,財政、稅收改革必須首先回答各項事權如何劃分,行政分權的局面不宜久拖,還談及了對財政體製改革的整體構思和稅收體製改革的原則設想。

  有趣的是,在樓繼偉卸任財政部長後,繼任者正是肖捷。目前,肖捷為國務委員、國務院黨組成員,國務院秘書長、機關黨組書記。

  當年,“整體改革論者”受到質疑,他們被認為是“從書本出發”、“脫離實際”、流於“理想化”,因而不可行。但後來,這些在被稱為“吳市場”的吳敬璉手下走出的年輕學者們、當時的這些“小字輩”,如今均是中國財政金融界的焦點。周小川曾“破格”三次連任中國人民銀行行長,樓繼偉則先後出任了財政部部長、社保基金會理事長,當時參加“巴倫山會議”的三人中年紀最小的郭樹清(時年29歲),如今是中國人民銀行黨委書記、銀保監會主席。

  朱鎔基慧眼識“良駒”

  樓繼偉的“伯樂”是朱鎔基。

  公開報導顯示,樓繼偉在國務院辦公廳調研室財金組任職時,被時任國家經濟委員會副主任的朱鎔基發現,很是賞識。朱鎔基出任上海市市長後,請吳敬璉去上海設計改革方案,吳敬璉帶上了樓繼偉。之後不久,樓繼偉被任命為上海市經濟體製改革辦公室副主任。

  1992年初,鄧小平發表南方講話,將改革開放推向新的高潮。朱鎔基此時已擔任國務院副總理。是年春天,樓繼偉也從上海回到北京,調任國家體改委宏觀調控體製司司長。樓繼偉曾回憶稱,他到國家體改委後做的第一件事是組織地方體改委的座談會。

  這次會議過後,國家體改委把可以明確提出“建立和發展社會主義市場經濟”的建議寫成報告,直接呈送中央領導。吳敬璉、周小川、李劍閣等人也向中央提交了《關於計劃與市場提法的建議》。1992年10月,中共十四大正式確立把建立社會主義市場經濟體製作為經濟體製改革的目標。

  上個世紀80年代末90年代初,中國的中央財政陷入了嚴重困難,財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降,中央政府面臨前所未有的“弱中央”的狀態。

  1993年7月23日,朱鎔基在全國財政會議上首次正式提出分稅製的想法,一個多月後,分稅製改革的第一個方案出台。樓繼偉也參與設計了此後的1994年稅製改革,還是當時外彙管理體製改革的牽頭人。分稅製使得中國的財政秩序為之大改,中央財政也重獲活力。

  兩年後,樓繼偉再次前往地方任職,身份也有了較大轉變——出任貴州省副省長。擔任副省長的3年,樓繼偉背得出當地幾乎所有商品的價格,大到電價,小到獼猴桃的價格。對於自己的角色轉變,樓繼偉曾表示,在北京,你製定政策,並為政策實施創造環境。在貴州,你則需要去決定一個實際的項目,全神貫注於它的每個細節。

  直率、不怕得罪人的宏觀經濟管理者

  樓繼偉曾兩次在財政部任職,第一次幹了9年財政部副部長,第二次又做了3年財政部部長。從他在各類場合的發言來看,其“直率”性格尤其鮮明,也不怕得罪人。

  1998年春,朱鎔基任國務院總理,時年48歲的樓繼偉開始了其9年的財政部副部長生涯。

  2004年1月,中國銀行、建設銀行剛剛獲得注資後不久,樓繼偉曾表示,免費的午餐,國有銀行已經吃了好幾回了,這次注資將是最後的一回。兩家銀行股份製改造試點,除了實施財務重組外,更為突出的是要加快銀行內部的改革。因為,僅僅靠國家支持,不能從根本上解國有商業銀行的問題。

  2013年,樓繼偉出任財政部長後,其最重要的任務就是推進財稅改革。

  在談及改革優先次序時,樓繼偉曾指出,在世界範圍比較,中國政府的分權程度是最高的,又非常的集權。政府職能劃分以及運行機製的改革,既是財政改革,也是政治改革,更是更高層次政治改革的基礎。中國有很好的改革指導原則,問題是如何進行操作。

  2013年1月,在出任財政部長前夕,樓繼偉出版了一本名為《中國政府間財政關係再思考》的論著。在序言中,他談到,財稅體製是我國經濟體製和政治體製改革的交彙點,30多年來進行了多次重大變革,並與價格、國有企業、貨幣金融等各項領域的改革相配合,推動了中國經濟體製的根本性轉變。樓繼偉還指出,財政一半是“財”,另一半是“政”,如果說以往的改革,主要涉及“財”,也觸及“政”,那麼下一步,“政”是繞不過去的。

  兩個月後,樓繼偉任財政部長。隨後,他開始操刀了新一輪的中國財稅改革。地方試點發債、小微企業減稅、營改增試點擴圍等逐步推進。

  在隨後召開的2013中國發展高層論壇上,樓繼偉首次以財政部長身份公開演講,他坦言,有點“誠惶誠恐”。“在中投公司做董事長期間,我的講話比較直率,現在官方身份,我試圖做一點調整。”然而,剛剛說要調整的樓繼偉卻又話鋒一轉,“今天的題目有點難調整,題目是《包容性增長中的財稅改革》,這個題目本身就是很不容易做出解釋”。

  樓繼偉還在演講中強調,“政府不能只要碰到民生問題都要去做”,“底線是什麼?財政能不能可持續?承諾過多而收入不夠,我們會走向第三種模式,那是不歸之路”;“很多民生政策,製度是不完善的,往往是沒有約束的,我們應該幫助窮人,而不應該幫助懶人,我們製度中有很多這樣的問題”。此言一出,又引起相當大的輿論。

  2013年11月,中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,對深化財稅體製改革作出部署。全會提出,必須完善立法、明確事權、改革稅製、穩定稅負、透明預算、提高效率,建立現代財政製度,發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理製度,完善稅收製度,建立事權和支出責任相適應的製度。

  一個月後,樓繼偉在人民日報發表了題為《建立現代財政製度》的文章,明確了深化財稅體製改革、建立現代財政製度的重點和方向:在預算管理製度上,提出改進年度預算控製方式、建立跨年度預算平衡機製、清理規範重點支出掛鉤機製、完善轉移支付製度、建立政府性債務管理體系、實施全面規範的預算公開製度六大任務,而在稅收製度方面,則以消費稅、房地產稅、資源稅、環境保護費改稅、增值稅等稅種為重點,同時,清理規範稅收優惠政策,對中央和地方事權和支出責任也提出了細化。

  是年12月,樓繼偉還在全國財政工作會議在發言稱,未來七年,要實現全會確定的財稅改革目標,時間緊、任務重,須頂層設計和“摸著石頭過河”相結合,從預算管理製度、稅收製度以及財政體製等方面深化改革。

  從2014年起,國務院與財稅部門連續發出了十份關於財稅改革的文件,包括加強地方債務管理、深化預算製度改革、清理稅收優惠、推廣PPP模式等。從樓繼偉在各大公開場合的發言中也能看出,他關注的改革領域並不局限於財政,還時常會談及社保改革、戶籍改革等。

  2015年4月,樓繼偉在在清華大學舉行的“清華中國經濟高層講壇”上表示,中國在未來的5年或10年有50%以上的可能性會滑入中等收入陷阱,這是因為中國太快進入老齡化社會而引起的。對此,樓繼偉也給出了一些列的應對措施,包括釋放農業人口、戶籍改革、合理的城鎮化等,以跨越中等收入陷阱。

  總的來看,在樓繼偉擔任財政部長三多年時間里,財政定位有了很大提高。在這期間,樓繼偉主導了新一輪的財稅改革,推行了預算改革、“營改增”、調整中央和地方政府間財政關係等一系列新舉措,建立了財稅改革的整體框架,重塑了財政宏觀經濟管理者的職能和地位。中共十八屆三中全會更是直接賦予財政以“國家治理的基礎和重要支柱”以新的定位。

  雖說樓繼偉對於中國改革有一整套的思考,但依然有許多設想沒有得以實現。2016年11月,樓繼偉和新任財政部長肖捷在北京市三里河的財政部機關禮堂完成了職位的交接。宏觀管理者樓繼偉的下一站是社保基金會。

  每天需淨賺數億元的資產配置者

  年年歲歲花相似,誰想歲歲年年人亦同。

  接替謝旭人出任財政部長3年多之後,2016年11月,樓繼偉再次接替謝旭人,出任社保基金會理事長。然而,按照既定安排,近4萬億“養老金入市”計劃將於當年年底啟動。這又變成了樓繼偉面臨的首要任務。

  在財政部的12年間,說樓繼偉是宏觀經濟管理者也好,技術型官員也罷,但在他退休前,擔任社保基金會理事長顯然是一個資產配置者角色。

  在此之前,為了保障養老保險基金安全,養老金投資只限於存銀行和買國債,收益率有限。《中國社會保險發展年度報告2015》數據顯示,從2013年至2015年,中國企業養老保險基金收益率分別為2.4%、2.9%、3.1%,遠低於市場平均水平。

  但需要注意的是,養老金投資運營涉及數億參保人員未來生計,一旦市場化運營,勢必面臨風險。養老金入市,既要保值,更要增值。樓繼偉如何扮演好資產配置者的角色?

  其實在出任財政部長之前,樓繼偉已經在中投公司有所曆練。2007年6月29日,財政部發行1.55萬億元特別國債的議案獲得通過,這筆錢用於購買央行管理下的2000億美元國家外彙儲備,成為國家外彙投資公司的資金來源。樓繼偉是國家外彙投資公司(即中投公司)籌備負責人,後擔任黨委書記、董事長兼首席執行官。

  作為中國的主權財富基金掌門人,樓繼偉也曾公開透露過自己的心聲。在當年由中國工商銀行與彙豐銀行和歐洲貨幣雜誌共同主辦的中國論壇上,樓繼偉談到,其實並不希望中投公司的初始規模有2000億美元這麼大,這樣的操作壓力是很大的。中投的資本構成決定了必須每天賺3億元,才能支付每年5%左右的資本金成本。

  “我一睜開眼每天就要賺3億人民幣,所以這部分資產必須要有一定的收益和流動性,要以金融產品組合投資為主。”樓繼偉同時表示,中投公司不放棄直接投資的機會。

  基金經理不好做,尤其是“巨無霸”型基金公司的經理。中投公司的開局不算順利,2007年5月末,中投公司剛剛投資黑石便遭遇股價狂跌,致使投資虧損。當年年底,中投公司又入股摩根士丹利。由於金融危機影響,這些公司股價一落千丈。

  對於投資黑石公司,樓繼偉當時的態度是,市場上的評價都是短期評價,不該是中投公司這樣的機構的評價方式。從長期看,投資黑石仍是個很好的投資,越是經濟衰退的時候越會大有所為。

  在2009年博鼇論壇期間,樓繼偉開玩笑稱,感謝歐洲的保護主義者,他們去年(2008年)設置的障礙讓中投避免了重大損失。

  根據中投公司年報,在樓繼偉擔任董事長的最後一年(2012年),該公司扭虧為盈。

  2018年7月,中投公司發佈了自成立以來的第十份年度報告。年報顯示,該公司總資產規模已超過9414億美元,10年內規模翻了三倍,相當於再造了三個中投公司。截至2017年末,中投公司境外投資自成立以來累計年化淨收益率為5.94%,超出十年投資績效考核目標。

  推動國有資本充實社保基金

  樓繼偉對財政金融改革的理解,也不能光看其當時身處的職位。比如,在擔任社保基金會理事長之前,樓繼偉便呼籲盡快推動劃轉部分國有資本充實社保基金試點落地。

  在中國發展高層論壇2015年會上,時任財政部長的樓繼偉表示,社會保險是保險屬性,而非普遍認為的公共財政屬性。養老保險的這一屬性,也決定了其缺口的補齊,不能完全留給公共財政。要劃撥部分國有資產補充社保缺口,從而在此基礎之上就有條件適時降低社會保險的費率。

  2017年11月,國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》,提出將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉範圍。並明確了時間表:2017年選擇部分中央企業和部分省份開展試點,2018年及以後,分批劃轉其他符合條件的中央管理企業、中央行政事業單位所辦企業以及中央金融機構的國有股權,盡快完成劃轉工作。

  針對劃轉國有資本充實社保,樓繼偉表示,他希望加快推進劃撥國有資本充實社保基金的進度,不但有利於改善國有企業法人治理結構,還將增強社會保障的可持續性,從而為進一步降低社保繳費打開空間。

  近段時間,中國人保、中國太平等公司相繼公告,財政部將其持有的10%股份劃轉社保基金會持有。據國資委2019年1月披露,截至2018年底,劃轉部分國有資本充實社保基金穩步實施,共完成18家中央企業股權劃轉,劃轉規模達到750億元。

  但是對於這一進度,樓繼偉當時的回應是:“慢。”

  此外,根據社保基金會於2018年7月發佈的2017年度社保基金年度報告,2017年,社保基金權益投資收益額1846.14億元,投資收益率9.68%。社保基金自成立以來的年均投資收益率8.44%,累計投資收益額10073.99億元。

  當年的“小字輩”,在闖過財政部、社保基金會等道道門檻之後,退居二線。但樓繼偉剛剛離開的社保基金會仍面臨市場化不足、規模較低等諸多問題。樓繼偉曾在2013年中國發展高層論壇上表示,社會保險方面的製度漏洞太多,如果不把這些製度的漏洞堵上,提供一些約束,給多少錢也會吃光。

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